Татьяна Никитина, ФАС: «Пока у меня лично есть ощущение, что для нарушений закона о рекламе закрытие сайта — чрезмерная норма»

— Татьяна Евгеньевна, сейчас ФАС подводит итоги минувшего года. Что говорит статистика? Стало ли больше нарушений в рекламе?

— Действительно, из года в год по всей системе антимонопольных органов, включая территориальные управления и центральный аппарат, возбуждается и рассматривается порядка 5000 дел по факту нарушения закона о рекламе. Прошлый год в этом смысле не стал исключением — было рассмотрено более 4600 дел. И количество обращений, которые к нам поступают, достаточно стабильно. Разумеется, не по всем обращениям возбуждаются дела, поскольку есть заявления, в которых не содержится указаний на какие-либо конкретные нарушения, либо признаки нарушения законодательства о рекламе не подтверждаются.

Кроме того, мы выявляем отдельные нарушения в рамках проводимых проверок или мониторинга размещаемой рекламы, также сотрудники антимонопольных органов сталкиваются с ними в обычной жизни. Поскольку мы все люди, все ходим по улицам, смотрим телевизор, читаем газеты и, соответственно, порой видим рекламу, в которой содержатся признаки нарушений закона.

— Какой тип нарушений наиболее «популярный» сейчас?

— Если говорить о процентах, то это реклама по сетям электросвязи. Нарушение, которое занимает одну из первых строчек уже последние года три. Это, в первую очередь, те нежелательные СМС-сообщения, которые мы получаем на телефон. Я думаю, что и вы тоже на телефон получаете иногда странные сообщения от фирм, о существовании которых вы вообще никогда не знали.

Распространение рекламы по сетям электросвязи без согласия абонента в России запрещено. И когда такая реклама приходит, это является основанием для проведения проверки, выяснения обстоятельств.

Не всегда нарушение подтверждается — иногда абонент уже давал согласие, но забыл, например, скидочную карточку оформил в магазине, подписался на какую-нибудь рассылку в интернете, поставил галочку. Поэтому в ряде случаев наличие согласия на получение рекламы подтверждается рекламораспространителями. Но по-прежнему нарушений при этом способе распространения рекламы довольно много — порядка 20% от всех выявленных нарушений за прошлый год.

А если говорить о содержании рекламы отдельных товаров, к которой предъявляется больше всего претензий, то у нас есть, к сожалению, постоянные лидеры. Это реклама финансовых услуг — больше 15% всех выявленных нарушений в прошлом году, и на протяжении нескольких лет они в антилидерах. Чаще всего нарушение заключается в том, что размещаются не все условия, определяющие стоимость услуги, предлагаемой банком. Например, в рекламе кредита указывается ставка, но не указывается, какая сумма кредита предлагается и на какой срок, а это противоречит закону; кроме того, это вызывает сомнение в достоверности такого предложения. Поскольку в рекламе обещают конкретную процентную ставку, но она достигается только при определенных условиях. И если вам эти условия в рекламе не называют, то вы не сможете получить кредит по той ставке, которую вам обещали в рекламе. Это своего рода введение в заблуждение, обман ожиданий потребителя. Конечно, такие нарушения нами выявляются и пресекаются.

Также много нарушений в рекламе медицинских услуг и лекарственных препаратов. Связано это, в том числе, с несоблюдением формального требования в рекламе таких товаров и услуг предупреждать о наличии противопоказаний, необходимости обратиться к специалисту. Кроме того, нарушены могут быть и содержательные требования к рекламе: так, например, не допускается указывать в рекламе лекарственных препаратов на гарантию эффективности такого препарата. Поскольку у всех организмы разные, лекарство одним поможет, а другим — нет, в рекламе запрещено указывать, что тот или иной препарат гарантирует свою эффективность. В центральном аппарате ФАС России в прошлом году было рассмотрено более 20 дел, связанных с рекламой лекарственных препаратов, в которой указывалось на гарантию эффективности лекарства, в том числее с использованием слов «быстро», «быстродействие» и однокоренных.

И надо сказать, что рекламодатели, рынок нас услышал и согласился, что, наверно, не очень корректно говорить про быстродействие препарата, когда непонятно, что такое быстро: это минуты, или полчаса, или несколько дней? У каждого может быть свое представление о быстроте излечения, в том числе с учетом протекания конкретного заболевания.

Реклама меняется, и, в том числе – по итогам рассмотрения наших дел. Сейчас фармацевтическая отрасль готовит рекомендации для рекламодателей о том, как делать рекламу лекарственных препаратов и медицинских услуг, чтобы не нарушать закон. В этом смысле мы надеемся на позитивное развитие в данной сфере.

— Нужно ли дорабатывать закон о рекламе, чтобы исключить эти нарушения, или хватает того законодательства, которое есть на данный момент?

— Законодательству о рекламе более 20-ти лет: в 1995 году у нас была принята первая редакция закона о рекламе, и законодательство продолжает развиваться. Закон о рекламе хороший, в нем правильные нормы, которые есть во всех других странах, связанные с запретом недостоверной информации в рекламе, некорректного сравнения, неэтичных образов и выражений. Основные общие положения, которые есть в законе, стандартны для требований законодательства к рекламе любой страны, а также для норм саморегулирования в рекламе любых стран. Это те принципы, на которых базируется регулирование в сфере рекламы — нельзя размещать недостоверную информацию в рекламе, нельзя обманывать, нельзя скрывать существенные условия, нельзя использовать бранные слова, неэтичные образы. Эти нормы закона о рекламе практически не подвергаются изменениям, потому что это база, на которой основывается законодательство в данной сфере.

Чаще всего меняются нормы, связанные с регулированием рекламы отдельных видов товаров или отдельных способов размещения рекламы. Наверно, могут быть какие-то корректировки с точки зрения требований к рекламе тех же финансовых услуг, лекарственных препаратов или алкогольной продукции. Может быть, стоит каким-то образом отрегулировать порядок размещения рекламы в интернете, но глобально основные способы размещения рекламы затронуты. Телевидение, радио, наружная реклама, печатные СМИ — порядок размещения рекламы в данных сферах уже в законе отрегулирован. Реклама товаров, применение которых требует определенной осторожности, тоже уже охвачена законом — реклама алкоголя, лекарств, азартных игр, финансовых услуг, биологически активных добавок — к ней есть специальные требования. Закон о рекламе каждый год претерпевает определенные изменения, но они вряд ли будут носить принципиальный характер в ближайшем будущем.

— Часто ли российская реклама вводит потребителя в заблуждение?

— Реклама, вводящая в заблуждение, составляет порядка 10% всех выявленных нарушений за прошлый год. Ежегодно такая реклама составляет 7–8% от всех выявляемых нарушений. Речь идет о норме, которая запрещает в рекламе отсутствие части существенной информации, что вводит потребителя в заблуждение.
То есть, вроде бы в рекламе не обманывают, говорят правду, но рекламным предложением можно воспользоваться только при каких-то условиях. Например, воспользоваться рекламируемым вкладом банка может только лицо, которое уже является клиентом данного банка, или подключить рекламируемый тариф можно только при приобретении какого-либо товара или услуги (например, телефона или годовой подписки). Это те условия, которые меняют рекламное предложение, и не факт, что потребители согласятся приобрести рекламируемый товар, если они будут знать все условия целиком.

Норма специально прописана в законе именно таким образом, чтобы не вводить потребителя в заблуждение. Соответственно, антимонопольные органы, когда выявляют такую рекламу, принимают меры по пресечению ее дальнейшего распространения. Мы стараемся, чтобы потребитель получал правдивую и полную информацию о товаре, который рекламируется.

— Предприниматели и эксперты выступают против инициативы запрета рекламы безрецептурных препаратов на радио и телевидении. Обоснованы ли их недовольство и опасения?  Какова позиция ФАС — касательного этого вопроса?

— С нашей точки зрения, если товар находится в легальном обороте, то реклама таких товаров может распространяться. Безрецептурные лекарственные препараты доступны для свободного приобретения гражданами, соответственно, введение запрета их рекламы необоснованно. В этом смысле ФАС России всегда выступала против полного запрета рекламы таких товаров. Запрещать размещение рекламы на телевидении и радио, как самых широких и доступных для большого круга потребителей каналах распространения информации, тоже представляется не очень обоснованным. Такая законодательная инициатива в ФАС России поступала, но мы пока на нее готовим отрицательную позицию.

Однако необходимо учитывать, что вот эти периодически появляющиеся законодательные инициативы о полном или частичном запрете рекламы лекарственных средств, которые исходят от Государственной Думы, Совета Федерации, иных органов власти, свидетельствуют о том, что поступают жалобы граждан, сведения из средств массовой информации, и это создает некое ощущение, что в рекламе лекарств, наверное, что-то надо подправить. Если такое ощущение есть, возможно, действительно что-то не так, возможно, потребители получают какую-то не ту информацию — вредную, неполную либо чрезмерную.
В такой ситуации предпринимателям логичнее начать с себя, своей рекламы, проанализировать ее. Это к вопросу о том, как вести себя предпринимателям. Как я уже упоминала, в настоящее время фармацевтическая отрасль работает над рекомендациями в сфере рекламы лекарственных препаратов. И мы ожидаем, что в этих рекомендациях отрасль также постарается учесть интересы потребителей.

Возможно, им стоит быть более требовательными к рекламе, нежели это предусмотрено в законе, чтобы не создавать таких напряжений для себя и для отрасли в целом, и подумать о потребителях. И привлекать внимание к новым препаратам по-другому. Так, чтобы не создавалось впечатление, что какое-то лекарство обязательно избавит, излечит. Чтобы не было ощущения, что из каждого утюга, из каждого телевизора рассказывают про то, что выпил таблеточку и будешь жить 350 лет счастливо и здорово.

— Какова позиция ФАС касательно инициативы ограничить рекламу в выходные дни?

— Здесь тоже вопрос баланса. Любые запреты, которые вводятся законодательно, должны быть обоснованы и мотивированы. Ограничить часть информации, которую мы потребляем ежедневно, запретив ее в выходные дни, — это странновато с точки зрения получения нами как потребителями информации о тех же самых продуктах.

Необходим баланс интересов производителей и потребителей. Вот я уверена, что если вас сейчас поселить где-нибудь в абсолютно уютной комфортной атмосфере без рекламы, вы в какой-то момент начнете задаваться вопросом «а что покупать, а какие новинки?». Как минимум, у вас будет нехватка выбора. В этом смысле потребители также имеют право на получение информации о продаваемых товарах, услугах, и лишать их такого права в выходные, наверно, не очень обоснованно.

— Что вы думаете касательно отмены плановых проверок громкости рекламы на радио?

— Необходимо сразу уточнить, что отменяются не только плановые проверки громкости рекламы, но любые плановые проверки в рекламе вообще. Это делается в рамках проводимой реформы контрольно-надзорной деятельности.

Мы поняли, что плановые проверки не носят той эффективности, которая требуется. План составляется в предшествующем году. Например, сейчас у нас 2018-й год, мы план должны были составить в конце прошлого года. И, соответственно, в план попадают организации, которые, может, ничего и не будут нарушать. Мы можем прийти, посмотреть, оценить, сказать: «ну, молодцы», и уйти. Но это будет создавать определенное напряжение для организации - к ним кто-то придет проверять, документы просить, что-то искать, им придется вроде как оправдываться, какие-то доказательства приносить, показывать.

Эффективность таких проверок в сфере рекламы достаточно низкая. В принципе плановых проверок по системе антимонопольных органов было очень незначительное количество. Поэтому мы отказываемся от таких проверок в сфере рекламы. Законопроект принят сейчас в 1-м чтении. При этом речь идет только о плановых проверках – внеплановые проверки (в том числе по поступающим обращениям) за нами остаются. Но мы снимаем действительно лишнюю нагрузку с предпринимателей.

— Какова позиция ФАС касательно скандальной рекламы Burger King и тому подобного?

— Конечно, иногда размещается реклама, содержащая оскорбительные образы, выражения, бранные слова. Иногда те же бранные, или полуматерные слова "запикиваются" или со звездочками размещаются. И в этом смысле почти всегда оценка такой рекламы на предмет, есть эти оскорбительные образы или нет, делается с учетом мнения потребителей или общественности.

При центральном аппарате и практически при всех территориальных органах ФАСа созданы экспертные советы по рекламе, на которые чаще всего и выносятся те рекламные кампании, которые требуют оценки восприятия потребителями. Помимо нормы, связанной с этикой, есть норма, например, о запрете формирования негативного отношения к лицам, не пользующимся рекламированным товаром. Есть отдельные нормы закона о рекламе, которые связаны с оценкой восприятия рекламы. В таких случаях сотрудники антимонопольных органов, по сути, спрашивают у экспертов, у граждан, у незаинтересованных лиц, их восприятие рекламы, является ли она неэтичной, оскорбительной. И каждый член экспертного совета оценивает для себя — оскорбительные эти образ и выражение или нет.
Эксперты оценивают рекламу на предмет соответствия нормам морали, нравственности и этики. А антимонопольный орган уже принимает решение с учетом той позиции, которую формируют эксперты.

Что касается конкретно рекламы Burger King, то она рассматривалась в московском УФАС на заседаниях экспертного совета. И с учетом всех особенностей распространения этой рекламы эксперты не нашли там нарушений закона.

Здесь надо заметить, что бывают ситуации, когда компания закон не нарушила, но вызвала некое сильное общественное возмущение. В ряде случаев такое возмущение иногда перерастает в усиление требований закона. Когда даже один игрок на рынке ведет себя чрезмерно эпатажно, он может спровоцировать реакцию с точки зрения изменения закона, которая повлияет на весь рынок. И в этом смысле, конечно, с нашей точки зрения, важна работа саморегулируемых организаций, которые должны понять, вовремя почувствовать, сказать такой компании, что вести себя надо на рынке так, чтобы она еще всей отрасли жизнь не испортила.

— Как ФАС относится к рекламе безалкогольного пива во время ФИФА?

— Реклама безалкогольного пива у нас по закону не подпадает под понятие рекламы алкогольной продукции. ФАС России на экспертном совете, еще в конце 2015-го года, рассматривал вопрос, связанный с позиционированием в рекламе безалкогольного пива. Понятно, что наименования алкогольного и безалкогольного пива обычно совпадают, и закон не запрещает рекламу с использованием зонтичных брендов, но говорит, что из рекламы должно четко следовать, что конкретно рекламируется, и что рекламируется именно тот товар, который разрешен к рекламированию. Именно поэтому сейчас в рекламе любого безалкогольного пива огромным знаком нарисовано 0%. Этот знак был разработан Союзом российских пивоваров. Это, кстати, одно из проявлений саморегулирования отрасли в рекламе. Такой знак был нам продемонстрирован на экспертном совете по рекламе, и эксперты согласились с тем, что такой знак действительно может служить указанием на безалкогольный характер продукции.

Когда потребитель четко понимает, что это именно безалкогольное пиво, реклама может размещаться без тех ограничений, которые предусмотрены для рекламы алкоголя. И в том числе может транслироваться на телевидении. При этом развитие и возможность рекламирования безалкогольного пива приводит к росту потребления безалкогольного пива. У нас есть отдельная статистика по тому, что растут продажа и потребление безалкогольного пива. При этом потребление алкогольного пива снижается, такие цифры у нас есть. И мы понимаем, что это в том числе возможное влияние рекламы. Появление нового продукта, который потребителям дает возможность попробовать что-то другое, безалкогольное, — это хорошо. И если потребитель решил, что на том же спортивном мероприятии он вполне себе может заменить обычное пиво безалкогольным, так это вообще отлично.

— Имеются ли задачи в дальнейшем регулировать рынок рекламы в России на государственном уровне? Или будущее за пилотными проектами, типа органа рекламного саморегулирования в Санкт-Петербурге?

— Мы сейчас очень надеемся на то, что этот пилотный проект, который запускается в Санкт-Петербурге, начнет эффективно работать и получит дальнейшее распространение по России. Речь идет о создании эффективного органа саморегулирования в сфере рекламы, который будет, в том числе, оценивать и рассматривать жалобы, поступающие и от конкурентного сообщества и граждан. По задумке, эффективность и быстрота реакции такого органа должна быть больше, чем от государственных органов, у которых прописаны довольно-таки жесткие механизмы, процедуры. Поэтому мы надеемся, этот орган заработает и поможет обеспечить более эффективный и понятный контроль. Когда компании станут обращаться в орган саморегулирования, они будут понимать, почему принимаются те или иные решения, будут согласны с этим в рамках своих внутренних правил.

Вопросы, связанные с саморегулированием, — это не наша придумка, они развиты во всех странах. В странах дальнего зарубежья отдельные законы о рекламе — это редкость. Чаще всего негосударственный орган следит за соблюдением каких-то положений, а это делают органы саморегулирования, которые в рамках своих процедур могут выявить рекламу, которая нарушает правила распространения рекламы, обратиться в компанию с требованием прекратить нарушение таких правил и наказать за неисполнение — например, путем выставления каких-то внутренних штрафных санкций либо путем регулирования возможности доступа к определенным контрактам. Такой механизм, с нашей точки зрения, имеет большие перспективы по эффективности — именно потому, что он внутри сообщества, которое понимает правила игры и для себя установило, может быть, более жесткие нормы, чем в законе о рекламе.

Вторая функция, которую такие органы саморегулирования должны исполнять, — предварительная оценка рекламных материалов. ФАС этим не занимается. Государство не оценивает рекламные креативы до момента их распространения. У нас цензура запрещена, и мы искренне считаем, что оценка макетов до того, как они стали публичны, со стороны государственного органа — это цензура, а значит, запрещена конституцией.

Но самооценка рекламы внутри сообщества возможна. Можно обратиться к юристам, передать им рекламные креативы, и пусть они на аутсорсинге проверят, соблюден закон или нет. А можно не только к юристам, но и в саморегулируемую организацию: уточнить, не нарушила ли организация какие-то правила.
Мы давно заявляли и хотим еще раз подтвердить, что ФАС России готов отказаться от некоторых полномочий, особенно вот в той части, которая касается оценки рекламы. Пока нам очень нравится то, что происходит в Питере, и мы с надеждой и оптимизмом смотрим на этот процесс. Мы готовы участвовать в этом процессе создания саморегулируемой организации с точки зрения определения взаимодействия и состыковок полномочий государственных органов и саморегулируемых организаций.

— Помимо Питера, планируется ли запуск пилота в других городах?

— Сейчас организация создается в Питере, потом посмотрим. Я не сомневаюсь, что это будет расширено и на другие города, а в последующем должно дойти, по идее, до всей России. Изначально в планах назывались еще Нижний Новгород, Самара и, если не ошибаюсь, Московская область.

— Что вы можете сказать о рекламе казино в интернете?

— Реклама казино в интернете у нас запрещена. Другое дело, что далеко не вся информация, которая размещается в интернете, является рекламой — ровно так же, как и мы живем не только в рекламе. То есть, если вы идете по улице, читаете газеты, смотрите телевизор, вы видите не только рекламу, там есть еще и другая информация. Часть той информации, которую мы находим в интернете, не является рекламой, но иногда она связана с азартными играми.

Но это не относится к компетенции ФАСа, это относится к сфере ведения правоохранительных органов. Рекламу азартных игр в интернете антимонопольные органы пресекают — у нас есть отдельные дела, когда мы выявляли такую рекламу, выдавали предписания о прекращении нарушения законодательства о рекламе и наказывали компании за то, что они размещали такую рекламу на своих ресурсах.

Когда я говорю об интернете и возможном регулировании интернета, я имею в виду в принципе определенные правила размещения рекламы в сети интернет. Как, например, сейчас для телевидения есть определенный допустимый объем рекламы или требование о том, что, если реклама прерывает передачу, она должна предваряться сообщением о том, что далее идет реклама. Либо дикторы это сообщают, либо появляется плашечка «реклама». О такого рода регулировании в интернете мы сейчас думаем.

— Часто ли рекламодатели жалуются в ФАС в попытках натравить друг на друга как на конкурентов?

— В антимонопольные органы, действительно, заявления поступают не только от граждан, но и от юридических лиц. И эти заявления чаще всего связаны с некоторой конкурентной борьбой. Но здесь мы выступаем фильтром — то есть к нам можно жаловаться по любой рекламе. Если есть признаки нарушения закона, мы дело возбудим; если нет признаков нарушения, значит, заявителю будет отказано в возбуждении дела.

Неважно, у них там сильная конкурентная борьба или слабая. Если подтверждаются факты нарушения закона, значит, в данном случае это не столько конкурентная борьба, сколько выявление нарушения. И это нормальная гражданская ответственная позиция, чтобы очистить рынок и сделать его более честным, правильным и справедливым.

С точки зрения рекламы, я не вижу здесь таких сильных попыток с помощью антимонопольных органов решить свои проблемы. Просто потому, что, законодательство о рекламе — оно на границе между защитой конкуренции и защитой прав потребителей. И оно ищет именно баланс — дать возможность предпринимателю довести информацию о своем товаре до как можно более широкого круга потребителей и в то же время не обмануть, чтобы потребитель, во-первых, получил достоверную информацию, и, во-вторых — получил ее в каком-то корректном объеме, чтобы не было чрезмерного информирования.

— Возникала ли когда-либо в ФАС идея бороться с незаконной рекламой по принципу Роскомнадзора?

— Такие полномочия, которые есть у Роскомнадзора... Мы на них смотрим, пытаясь понять, как их можно — и нужно ли — на нашу деятельность применить.
Насколько я понимаю, в полномочиях по закрытию сайта - все-таки закрывается сайт целиком. И в этом смысле, когда сайт является источником какой-то порнографической и экстремистской информации, психологически понятно, почему его полностью закрывают. В отличие от того, когда на сайте размещается реклама отдельным баннером, при этом другая информация не носит вот этот страшный характер.

Пока у меня лично есть ощущение, что для нарушений закона о рекламе закрытие сайта — чрезмерная норма. Тем более, что владельцы доменов, рекламораспространители, получая предписание ФАС, его исполняют, и рекламу, нарушающую закон, убирают.
Если у нас нарушится баланс работы с рекламораспространителями, когда они перестанут выполнять наши предписания, мы, конечно, подумаем на тему, стоит ли распространять полномочия Роскомнадзора еще и на антимонопольную службу, чтобы мы каким-то образом тоже регулировали процесс размещения информации, но пока, кажется, преждевременно.

— Что ждет рекламный рынок в этом году с точки зрения государства?

— Мы с очень большим вниманием следим за состоянием рынка рекламы. В первую очередь — за борьбой интернета с телевидением. В 2016 году интернет практически сравнялся с телевидением по тем деньгам, которые относятся к рекламным бюджетам. Вот и в 2017 году исследование показывает, что на затраты на интернет-рекламу сопоставимы с бюджетами телевизионной рекламы.

Интернет входит в нашу жизнь — в любую жизнь, не только в рекламную, но и в нашу обычную бытовую — соответственно, все больше мы покупаем и общаемся в интернете, получаем оттуда информацию и рекламу, более таргетированную, направленную на каждого. И в этом смысле есть некое ощущение, что, может быть, стоит начать предъявлять к рекламе в интернете в законе отдельные требования.

Поскольку сейчас реклама в интернете попадает под положение закона «О рекламе», но особенностей для такого способа размещения рекламы нет, мы оцениваем такую рекламу только с точки зрения содержательной составляющей либо требований, предъявляемых к рекламе отдельных видов товаров, тех же лекарств или финансовых услуг. Но, возможно, стоит думать на тему изменений закона в плане установления порядка или каких-то критериев размещения и способов распространения рекламы в интернете.

Как вы прекрасно понимаете, интернет — субстанция несколько своеобразная. Не только с точки зрения рекламы, но и вообще с точки зрения оборота информации. Мы пока изучаем тему изменения закона в данной сфере, но конкретных предложений пока не сделали. Может быть, мы все-таки поймем, как это можно ввести в рамки закона, чтобы и предприниматели получили определенные ориентиры, и потребители были более защищены, чтобы реклама тоже развивалась по правилам нормальной добросовестной конкуренции.

А если говорить об изменении закона, помимо интернета, — мы надеемся, что в этом году в целом будет принят закон, одобренный в первом чтении, по поддержке малых предпринимателей в сфере наружной рекламы. Законопроект был разработан ФАСом и внесен правительством в Государственную Думу. Мы предлагаем долю в 20% от мест, выставляемых на торги для размещения рекламных конструкций, выставлять для субъектов малого и среднего предпринимательства, таким образом защитив их возможность войти на этот рынок. Сейчас мы подготовили поправки ко второму чтению, они как раз направлены в правительство, поэтому мы надеемся, что правительство их рассмотрит, внесет в Государственную думу, и Госдума во втором и третьем чтении их примет.